Les enjeux climatiques dans l’aménagement, freins d’aujourd’hui et chantiers de demain ?
Depuis le Plan Biodiversité de juillet 2018 et l’instruction interministérielle publiée un an plus tard, l’objectif de « Zéro Artificialisation Nette » (ZAN) impacte les pratiques des acteurs de l’urbain, rappelant combien les enjeux environnementaux sont désormais au cœur de la discipline. La crise sanitaire et les épisodes de confinement ont quant à eux réaffirmé le besoin de nature en ville, largement plébiscité par de nombreux électeurs dans le cadre des élections municipales. Enfin, le plan de relance dévoilé en septembre dernier par le Gouvernement accorde une place centrale à l’écologie ; c’est d’ailleurs à l’aune de cette thématique que sont abordés les outils de l’aménagement. La période actuelle invite donc à prendre un pas de recul, pour analyser comment les enjeux climatiques se sont progressivement, et parfois douloureusement, imposés aux acteurs de l’aménagement.
Le volet environnemental de l’aménagement, une histoire ancienne inachevée
« Dans la lutte contre le réchauffement climatique, l’architecture et l’aménagement sont en première ligne, à la fois solution et partie du problème » (Olivier Namias, Archiscopie n°23)
Comme rappelé dans un récent rapport du CEREMA, après la baisse continue de l’artificialisation des sols entre 2011 et 2016, celle-ci est repartie à la hausse depuis 2017. Avec 28 408 hectares d’espaces naturels et agricoles consommés en moyenne pour la période 2009-2018, dont environ 68% pour l’habitat et 25% pour l’activité économique, l’artificialisation des sols demeure une réalité en France. C’est pour lutter contre cette dynamique et ses impacts sur l’environnement qu’a été introduit l’objectif du ZAN, non sans remous dans le monde de l’aménagement. Les enjeux climatiques sont pourtant loin d’être étrangers à la discipline (illustration n°1). Après le principe de densification développé au tournant des années 2000, et sans cesse renforcé suite aux lois Grenelle (2010), ALUR (2014) et ELAN (2019), comment appréhender l’introduction de l’objectif ZAN ? Pour Sandrine Barreiro, directrice du département Planification au sein de l’Institut Paris Région (IPR), « le ZAN peut apparaître comme un degré de contrainte supplémentaire ou un concept « choc » permettant que des démarches soient réellement mises en œuvre ».
Illustration n°1 : grands textes législatifs en matière d’aménagement et d’enjeux climatiques
Ce nouveau cadre d’intervention viendrait donc parachever une dynamique engagée depuis plusieurs décennies, présentant néanmoins des effets limités. Pourtant, au-delà d’une traduction juridique aujourd’hui incomplète, le ZAN pose déjà questions pour certains acteurs de l’urbain. En effet, dans certains territoires, l’extension urbaine permet parfois de compenser les interventions en renouvellement urbain, qui plus est au sein de terrains pollués aux coûts de mobilisation importants. Pour Thimothée Hubscher et Florence Guiter du groupe CITADIA Conseil, il convient donc de « construire un modèle économique qui facilite les projets de reconquête des sites pollués, des logements vacants ou encore de projets de dé-imperméabilisation ou de renaturation. L’enjeu est majeur car le ZAN ne peut pas trier les territoires en fonction de leurs capacités d’investissement ou de la réalité du marché foncier et immobilier ». Au-delà du ZAN, quels sont aujourd’hui les outils à la disposition des acteurs de l’aménagement pour concilier développement urbain et adaptation aux enjeux climatiques ?
La planification, des outils protéiformes pour un même objectif
« La demande ne porte pas forcément sur la création de nouveaux outils supplémentaires mais sur une meilleure synergie entre les acteurs »
Thomas Cormier, IPR
La planification demeure le premier levier pour promouvoir un aménagement des territoires adapté au dérèglement climatique. Au-delà des orientations formulées dans les Schémas Régionaux de Cohérence Ecologique (SRCE) et les Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires (SRADDET), les SCoT ont vocation à traiter ces enjeux à une échelle extraterritoriale, à travers des degrés de densité selon des niveaux de centralité, l’inscription de Trames Vertes et Bleues (TVB) à préserver, ou encore l’articulation de l’urbanisation avec la desserte aux transports en commun. A une échelle plus fine, les PLUi et PLU permettent de traiter la densité de manière plus prescriptive et d’identifier finement les réservoirs de biodiversité à préserver. Règlementation sur les performances environnementales des bâtiments, introduction du coefficient de biotope, prescriptions graphiques pour la préservation des continuités écologiques… les années récentes n’ont pas manqué d’introduire de nouveaux outils pour renforcer le rôle des PLU(i) en matière d’adaptation aux enjeux climatiques.
Dès lors, comment expliquer la poursuite de l’artificialisation des sols ? Pour Sandrine Barreiro : « il existe beaucoup d’outils dont disposent les collectivités territoriales sans forcément s’en servir ». Faute de consensus politique au sein des EPCI pour réduire les zones à urbaniser ? Caractère trop technique de certains dispositifs ? Pour le chercheur Guillaume Simonet, la faible mobilisation des outils climatiques dans les outils de planification s’explique par ces deux éléments, selon une enquête réalisée auprès d’élus et des personnels administratifs : « la complexité des outils climatiques est régulièrement soulevée, laquelle se heurte aux attentes de discours simplifiés permettant une lecture en adéquation avec le pragmatisme politique (…) l’horizon temporel utilisé, qu’il soit 2030, 2040 ou toute autre date future, s’avère bien trop lointain et déconnecté d’une réalité temporelle indexée aux mandats électoraux » (ADEME, 2015). Face à ces questionnements, comment appréhender le nouvel objectif du ZAN et sa prise en compte dans les documents d’urbanisme, compte-tenu du temps long des démarches de renaturation ? Au-delà de la planification, l’acte de construire permet d’aborder à une autre échelle les enjeux environnementaux dans l’aménagement.
L’acte de construire, un travail d’orfèvre à systématiser
Depuis la généralisation du label Haute Qualité Environnementale (HQE) dans les années 2000, le secteur de la construction a connu une profusion de labels visant à attester d’une prise en compte ambitieuse des enjeux climatiques dans la conception des bâtiments. Universitaire, Gille Debizet évoque l’emballement du monde de la construction suite à l’introduction des premiers labels, et évoque des dérives d’instrumentalisation : « la malléabilité de la démarche permet de s’en revendiquer, quel que soit son niveau d’engagement. De nombreux maîtres d’ouvrage mettent en avant la démarche pour obtenir des subventions ou acquérir une image vertueuse » (Métropolitiques, 2012). Bâtiment Basse Consommation (BBC), Effinergie, règlementations thermiques, Fiches de Déclaration Environnementale et Sanitaire (FDES)… autant de certifications et de règlementations encadrant aujourd’hui l’acte de construire et limitant les dérives potentielles. En revenant sur l’usage de la pierre de taille dans la construction, Sophie Meynet, directrice générale du groupe Verrecchia, place la question des matériaux au cœur des enjeux climatiques dans l’aménagement : « pendant dix ans, la seule préoccupation était de limiter la consommation du logement, sans analyser l’impact énergétique de l’acte de construire ». Pour Gwenaëlle Chabroullet du groupe ARP Astrance, si les certifications permettent d’attester d’une ambition environnementale pour les constructions, la complexification de l’acte de construction entraîne inévitablement une hausse des coûts : « il existe en effet encore aujourd’hui des risques de surcoûts liés à des matériaux ou des équipements techniques performants et innovants en adéquation avec les performances environnementales à viser (…) nous avons conscience de la pression économique et des équations qui sont aujourd’hui assez compliquées, avec une problématique du coût du foncier qui entre aussi en ligne de compte ».
Les difficultés financières autour d’une construction écologiquement performante se couplent à des bénéfices potentiellement limités. Pour Franck Boutté, fondateur de l’agence Franck Boutté Consultant, quand bien-même le secteur de la construction neuve serait écologiquement irréprochable en termes de performances environnementales, l’échantillon de bâtiments concernés resterait secondaire face au volume des constructions existantes : « chaque année, nous construisons en moyenne 300 000 logements neufs, pour un parc existant de 30 millions de logements (…) ce qui veut dire qu’au rythme de construction actuel, il faudrait au minimum 100 ans pour sa mise à niveau » (Archiscopie n°23). Plan Campus en 2008, Plan Bâtiments Publics de l’Etat en 2009, les 4 214 lauréats de l’appel à projets pour la rénovation énergétique des bâtiments publics de l’Etat s’inscrivent donc dans une tradition ancienne visant à intervenir sur le parc de constructions existantes. Il reste cependant à noter que face à l’accent porté prioritairement par le Gouvernement sur la rénovation dans le cadre du Plan de Relance, plusieurs acteurs n’hésitent pas à pointer du doigt l’insuffisance de moyens relative au dispositif MaPrimeRenov’. Quoi qu’il en soit, de nombreux outils sont aujourd’hui à la disposition des acteurs de la construction. A travers quelles méthodologies les employer pour répondre aux enjeux posés par le changement climatique ?
Premières pistes pour les chantiers de demain
Plus de vert moins de labels : avec le ZAN, il semble aujourd’hui possible de dépasser l’approche de la performance énergétique des bâtiments pour réaffirmer la place à la nature en ville, à travers le fameux triptyque « Eviter, Réduire, Compenser ». Au-delà d’une succession de labels toujours plus ambitieux, la planification permet non seulement d’imposer des espaces de pleine terre généreux aux opérateurs, mais également d’encadrer des processus de reconversion d’espaces artificialisés vers un état naturel. Pour ce faire, encore faut-il connaître la qualité écologique des sols, car comme le rappelle Thomas Cormier de l’IPR : « on assiste aujourd’hui à une mauvaise identification des espaces renaturables en milieu dense, issue d’une méconnaissance initiale de la qualité des sols ». Selon lui, sans opposer les espaces verts au nécessaire besoin de construction, l’échelle de mise en œuvre du ZAN pose également question « il faut que ça s’inscrive dans une vision plus stratégique afin de mettre en balance les démarches de renaturation menée en cœur d’agglomération avec une stratégie de ZAN dans des communes moins denses en périphérie ».
Pour une ville des matériaux : si les normes environnementales pour la construction ont évolué pour développer une approche plus transversale, dépasser certaines réticences demeure souvent complexe, comme le rappelle Sophie Meynet du groupe Verrecchia : « il existe des cahiers des charges dans lesquels il va être stipulé qu’il faut expressément utiliser du bois et des matériaux biosourcés de manière générale (…) dans ce cas-là, la commande publique devient dogmatique sur l’usage d’un seul matériau ». En rappelant la nécessité « placer le bon matériau au bon endroit » et de réfléchir sur l’ensemble des matériaux disponibles, elle rappelle par la suite combien ces réflexions doivent mobiliser l’ensemble des parties prenantes autour d’un projet : « lorsqu’on parvient à travailler de manière intelligente en associant élus et aménageurs, on aboutit à une réelle continuité entre les espaces publics et les espaces privés ».
La ville sur la ville, enfin : loin d’être nouveau, le paradigme du renouvellement urbain et de « la ville sur la ville » doit aujourd’hui trouver une traduction concrète. Au-delà des outils développés dans le cadre de la planification, la réversibilité et l’adaptabilité des bâtiments sont souvent mis en avant. Gwennaëlle Chabroullet du groupe ARP Astrance revient sur ces dernières : « il me semble que la réversibilité et l’adaptabilité font aujourd’hui consensus. C’est davantage dans la réalisation concrète que les choses mettent plus de temps à se mettre en œuvre ». Enfin, en matière de réinvestissement de l’existant, se pose la question de la viabilité économique des opérations, souvent coûteuses et étendues sur le temps long.
Afin de répondre aux enjeux climatiques, le monde de l’aménagement est aujourd’hui appelé à mobiliser l’ensemble des leviers existants à travers une méthodologie renouvelée, sans laquelle la réalité du dérèglement climatique n’est quant à elle, pas près d’évoluer.
***
